城见|学区房之痛:成因、影响与应对

城见|学区房之痛:成因、影响与应对
在解决学区房相关问题上,我国具有天然的平等导向的制度优势。但在现实中,这一优势并未充分实现。图为2016年3月29日,北京,一所被住宅楼包围的学校。人民视觉 资料图学区房是一种对应重点中小学入学资格的住房。当下,学区房制度对我国公办基础教育资源的分配,起着极其重要的作用。过去二十多年里,学区房出现了远高于普通住房的价格涨幅。研究显示,广州市同一区域的学区房比非学区房的价格要高出30%–50%。与北京市中关村某小学对口的学区房2007年的价格涨幅为39%,而同一地段的非学区房仅为26%。统计数据显示,2017 年10 月南京30 所名校学区房的价格同比涨幅达19.9%,而同期南京市二手房房价的平均涨幅仅为2.8%。学区房的高价引发了诸多社会问题,如教育机会不公平、社会分层、投机买卖等。“学区房值钱而学历不值钱”、“天价蜗居为入学资格”等现象的出现,引起社会的极大关注。近期,多地试行了“多校划片”(即一个小区对应多个学校)的学区房新政,学区房问题再次成为社会的关注焦点。国内外的学区房研究文献中,更多是对学区房溢价的大小进行度量,缺乏理论分析,也缺乏整体的研究视角。我们尝试利用马克思的级差地租理论,给出一个学区房溢价原因及其影响效应的政治经济学解释。一、学区房制度在我国要弄清学区房问题,有必要对学区房的历史进行梳理和总结。我国学区房的形成,包含了两个重要因素,这两个因素的结合催生了学区房。一是政府教育投资向重点学校倾斜的“重点学校政策”。重点学校的形成可追溯至20 世纪50 年代,1953年5月,中央政治局举行会议,讨论教育工作。会议确定了“整顿巩固、重点发展、提高质量、稳步前进”的小学整顿方针,首次公开提出“办好重点中学”的意见。在教育经费长期总体不足的局面下,为保证高质量人才的培养以满足国家建设的需要,我国在之后的五十多年时间内一直强调和延续了“重点校”政策。2006 年,我国修订了《义务教育法》,提出要“缩小学校之间办学条件的差距,不得将学校分为重点学校和非重点学校”(第二十二条),这意味着教育公平开始进入政府视野。但由于长期积累,教育要素仍然流向重点学校的“马太效应”明显,学校间的质量差距仍然十分巨大。二是就近入学政策,其初衷是便利取向,让学生就近获取教育资源,节省出行交通负担。1986 年,六届全国人大第四次会议通过的《义务教育法》第九条提出:“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校、使少年儿童就近入学。”上世纪90年代末以来,随着住房市场化改革的不断推进,对择校的日益收紧和就近入学政策的普及,购买重点学校的周边住宅逐渐成为居民获得优质公立教育资源的主要途径。加之前述的重点学校政策的实际存在,我国的学区房制度逐步得以确立。二、学区房高价的成因——教育级差地租学区房对应的教育资源属于政府提供的公办学校资源。上文中提到,政府对教育的投入资金总体有限,所以将经费向重点学校倾斜,造成了教育供给的稀缺性与非均衡性。北京市2014年学龄儿童信息采集到约有16万人,但市重点小学仅有25所,平均下来32个孩子才能够对应一个重点校入学名额。我们认为,政府投入导致的优质教育资源的不均衡和稀缺,通过“就近入学”政策,与学区房的土地绑定,形成“教育级差地租”,最终导致学区房的高价。因为学区房的价格可以大体分解为建筑安装成本、土地价格、开发商利润。就建安成本而言,学区房与其他类型的房屋可以认为没有明显区别。开发商利润也是一个较为恒定的值(甚至在过去十几年间一直在缓慢下降),学区房的溢价必须是体现在土地上的。从另一个角度而言,不难理解的是:因为学区房制度形成中的“就近入学”是一种区位因素,这种区位因素最终导致溢价,那么区位最终的作用必然是在土地上形成一种“地租”。虽然学区房经历了一轮又一轮的炒作,但是这种炒作,根本而言还是在炒区位、炒土地的内在价值。据此我们引入了马克思的级差地租理论,将这种因对应在土地上的教育资源存在差异而形成的地租称为“教育级差地租”。其中,由于学区划分导致的教育资源差异形成的地租称为“教育级差地租I”;政府对学区内学校进行再投资,提升学校质量导致的教育资源差异变化形成的地租称为“教育级差地租II”。这个定义包含了两层逻辑。首先,这种教育级差地租是政府投入的非均衡性而造成的,无论是原有划分还是再投资。第二,我国城市土地是国有的,在土地出让过程中,政府收取地租,然后对学校这类公共设施对应的土地区位进行再投资,政府的投入将显著的影响教育资源的分配结果。实证研究稳健地表明:分离出的“教育级差地租”是导致学区房溢价的原因。教育级差地租平均每上升1%,学区房溢价约上升0.139%。三、学区房高价的影响:教育机会不平等学区房高价会产生什么样的影响?现有理论主要是定性分析,我们引入了家庭背景这一因素,分析家庭背景对学区房购买行为(教育级差地租支付)的影响。家庭选择学区房的机制,我们认为主要取决于两个因素。首先是家庭对教育的期望回报的高低。具体而言,父母如果是高学历、高收入,那么他们是从教育中获得了高回报的群体,对教育的期望回报就比较高。即便父母是低学历,也存在对教育的一种“补偿心理”,也有较高的期望回报。第二就是家庭财富,这是非常显然的。家庭财富用于支付学区房的额外溢价。所以,拥有更多财富的家庭显然会选择更好的学区房。以上两个因素都会导致子女受到个体无法控制的外部因素作用,产生受教育机会的不平等问题。为研究政府的教育投入政策对家庭行为的影响,我们建立了一个包含家庭、房地产商和政府的三部门模型。模拟结果显示,假如政府将教育投入向重点学校倾斜,将导致:(1)教育级差地租增大,即重点学区房的溢价升高;(2)家庭都倾向于购买更好的学区房,导致“争抢好学区”的现象;(3)后代的收入不平等拉大,高收入者和低收入者的收入差距扩大,社会的总体收入水平下降。实证研究稳健地显示:家庭背景会影响教育级差地租的支付;家庭净资产每上升1%,用两种不同的指标计算,家庭支付的教育级差地租分别上升0.567%和0.751%。四、政策启示本研究基于政治经济学视角,引入马克思级差地租理论,进而阐明了学区房溢价的产生机制,分析了学区房溢价的效应。研究结果表明,由于政府的教育投入不均衡,相较于普通学区,重点学区通过与土地的绑定,产生教育级差地租,进而导致学区房溢价,且溢价效应显著。教育级差地租的存在使得那些家庭财富水平更高、教育期望回报更高的家庭乐意支付更高的教育级差地租,从而造成教育机会的不平等。如果政府的教育投入政策向重点学校倾斜,会造成重点学区房的教育级差地租进一步增大,刺激家庭对重点学区房的争抢,加剧收入不平等。在我国,因为城市土地属于国有,所以全部教育级差地租I和部分教育级差地租II 都归土地所有者(政府)收取。而在土地私有制国家,教育级差地租不能由政府获得,比如在美国的学区制度中,学区内房屋的物业税由学区(美国的学区拥有独立的行政和税收权力)自行收取,并再投资于学校。这造成,好学校由于对应更高的学区房价,政府可以收取更高的物业税,学校通过物业税的再投资可以变得更好,从而更进一步推动房价上涨。这是一个正向循环,差学校遭遇的情形则相反,处在一个负向循环中。这是土地私有制的一个难以克服的弊端。可以说,在解决学区房相关问题上,我国具有天然的平等导向的制度优势。但在现实中,这一优势并未充分实现。主要还是因为,教育投入总量不足,将有限的经费“向重点学校倾斜”导致教育资源分布不均衡,优质教育资源稀缺。根据以上研究结论,本文提出如下政策建议:首先,进行财税体制改革,确保教育投资的经费来源。在现有央地财政关系下,地方政府的财权过少,收入不足,而支出项目较多,财权与事权不匹配。因此,地租收入即土地出让金大多用于弥补财政开支的缺口;且土地出让金收入是一次性的,很难对教育进行连续投资,以促进教育机会平等。所以,应加快财政体系的重构,实现地方政府的财权事权相匹配,要推进房地产持有环节征税。只有保证经费来源,才能发挥我国的土地所有制优势,实现教育公平。其次,在总体经费不足的背景下,教育投入应向普通学校与落后地区倾斜,以增加教育机会的可得性;应鼓励教师流动,减轻教育资源非均衡分布的局面。这样可以逐步减少教育级差地租,以达到教育机会公平的目的。但我国应吸取日本由于公办学校的过度平均化,导致教育竞争向民办领域延伸,家庭背景通过民办教育形成了新的教育机会不平等的教训。现在上海推行民办学校摇号入学,以限制优质民办学校挑选好生源,这是一个有益的尝试。我们也需要认识到,无论是追求“学区房”还是“民办校”,本质上都是追逐优质教育资源。所以,应从根本入手,一是加大公办学校的投入力度,二是通过对民办学校设施、师资等优质资源的共享,实现对公办学校的反哺,以提升公办学校的总体办学水平,减少差距。第三,教育作为一项长期投入,很难在短期内看到效果,这与现行的以经济增长作为主要考核指标的官员晋升机制是不相容的。所以,应将教育质量的提升与教育机会平等的实现纳入对官员的绩效评价中第四,政府应向全社会倡导教育机会平等的理念,并切实开展相关行动。近期,多地已在尝试打破学区房制度,试点“多校划片”和“随机派位”政策,但在教育资源均衡未真正实现的情况下,对个体而言,这些政策的后果带有“运气”的成分,而从机会公平的角度来看,这仍然是一种机会不平等。因此,应坚持十九大报告提出的“加快推进义务教育均衡发展”的政策导向,从根源入手,通过提升弱校的教育质量,缩小教育差距,解决教育机会不公平问题。2016年3月起,石家庄在主城区试行“学区管理制”,即以各区为单位,根据优质教育资源分布情况,以优质学校为牵头学校,小学吸纳2至3所学校,初中吸纳1至2所学校,组建紧凑型学区,以实现以强带弱,促进学校的共同提升。相关经验是值得重视的。最后,尤其值得注意的是,家庭财富的多寡和家庭教育期望回报的高低是导致教育机会不平等的重要因素。所以,应在相对落后的地区采取有针对性的措施,提升家庭对教育的重视程度;并对困难家庭进行直接的教育补贴,以提高其教育支付能力。(本文原题“学区房的教育级差地租及其不平等效应研究”,原载《财经研究》2020年第5期。经授权重发,并由作者进行大量删改,具体技术细节请参考原文。)(本文来自澎湃新闻,更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)